南水北調東線一期工程于2013年11月15日—12月10日正式通水。該工程總投資500多億元,從江蘇省揚州市江都區取長江水,通過大運河將水輸送到山東,供水范圍涉及江蘇、安徽、山東3省71個縣(市、區),直接受益人口約1億人。
然而,供水范圍內的多位地方政府人士表示,水價問題是南水北調東線一期工程亟待解決的難題。盡管水價并未最后敲定,但初步測算出來的高水價已經在江蘇、山東引起了很大反響,讓地方政府感到頭疼。
多個城市不需要“南水北調”?
據了解,南水北調東線一期工程每年抽江水量為36.01億立方米,據測算,江蘇、山東、安徽3省多年平均供水量分別為19.25億立方米、13.53億立方米、3.23億立方米。
根據國家發改委初步測算,南水北調江蘇、山東境內平均水價(俗稱“工程水源費”),均高于當地的水源費。山東省南水北調工程建設管理局副局長羅輝表示,要將江水送達用戶,還需要建設配套工程和進入城市供水管網工程,并計入相應的供水成本費用。因此終端用戶的成本會很高。
南水北調高水價問題已經在一定程度上影響了調水城市的調水量。據悉,在山東上報水利部的2014年調水計劃中,僅有濟南、棗莊、青島、濰坊、淄博5個城市上報了調水計劃,總計7750萬立方米,而按照原定規劃,這5個城市承諾多年平均調水總量應為5.12億立方米。此外,濟寧、菏澤、濱州、東營等8個城市原定的多年平均計劃調水量總計9.55億立方米左右,但目前均無調水安排。
對此,羅輝向記者解釋了原因所在:一是配套工程的投資及征地問題主要由地方政府負責,而地方受制于財力,建設進度滿足不了消納干線工程水的能力;二是東線工程2002年底開工后,山東連續10多年處于平水年或豐水年,用水需求不很迫切;三是由于調入水比當地水的價格高,消化起來需要動用很多政策資源,因此,南水北調的水有可能會被視為后備戰略水源。即便如此,南水北調的高水價還需要做大量的消化工作。由此不難理解,在2013年山東正式調入的3400萬立方米長江水中,為何只有1002萬立方米成功地抵達淄博市民的家庭了。
據江蘇省南水北調辦公室副主任張勁松透露,江蘇的揚州、淮安、宿遷等7城市已經按原定計劃上報了2014年度調水量,但很可能有一部分會調入調蓄水庫,因而并不等于新增供水量全部會到達終端用戶,另外,從實際情況來看,江蘇每年的水情豐枯不一,因而也不是每年都需要19.25億立方米的新增供水。
南水北調東線江蘇水源公司調度信息中心主任吳學春告訴《中國經濟周刊》,相比江蘇、山東而言,安徽的經濟比較弱,同時用水量較少,而且南水北調的一部分水源也來自淮河,所以安徽使用這部分南水北調的水無需交費。
不管用不用水,江蘇、山東每年或交10多億基本水費
南水北調工程水源費按“兩部制”方式劃分為基本水價和計量水價兩部分,基本水價用于運行管理費用和工程基本維護費、工程建設投資還貸等,不管用不用水都需要付費;而計量水價則按補償基本水價以外的抽水電費、材料費等其他成本、費用的原則核定,計量水價按實際使用繳納。南水北調的工程水源費將由南水北調的運營管理單位收取。
張勁松告訴《中國經濟周刊》,國家發改委根據江蘇新增供水量,初步測算南水北調江蘇段平均水價為0.41元/立方米,其中基本水價0.18元/立方米、計量水價0.23元/立方米。那么江蘇每年必須繳的南水北調的基本水費為3.465億元,計量水費按實際使用上繳。
這個價格比江蘇目前的水資源費要高。根據江蘇省水利廳發布的《江蘇省水資源公報》,2012年農田灌溉、工業、居民生活分別占該省用水消耗總量的72.9%、5.1%、4.9%,其中農業水資源費暫免征收,工業用水、居民生活用水的水資源費為0.2元/立方米。從水源結構來看也是如此。據資料顯示,江蘇2012年地表水的水資源費征收標準為0.2元/立方米,地下水的水資源費最低征收標準為0.48元/立方米,整體平均下來要低于0.41元/立方米。
南水北調東線一期工程是江蘇省既有的“江水北調工程”擴大規模并向北延伸的升級版,此前江水北調每年抽的水是免水源費的。不過,張勁松表示,不必對“0.41元/立方米”過于敏感。由于江蘇農業耗水超過該省總供水量的七成,如果完全按0.41元/立方米征收,會增加農民的負擔。為避免這種情況,江蘇方面有兩個設想,一是將此費用攤到整個江水北調工程供水總量中去;二是更進一步攤薄,將之納入到江蘇全省的用水總量中去。如此,可能每立方米水的工程水源費就幾分錢。當然,截至目前,上述設想尚在研究中。
山東省也同樣遇到南水北調水價比當地水貴的情況。
羅輝告訴《中國經濟周刊》,國家發改委初步測算南水北調山東段平均水價為1.54元/立方米,其中基本水價0.76元/立方米、計量水價0.78元/立方米。按此計算,山東每年必須要上繳的基本水費為10.28億元,計量水費則按實際使用量繳納。
2012年的《山東省水資源公報》顯示,2012年山東的水資源費標準分別為:地下水0.65元/立方米、地表河庫水為0.3元/立方米,黃河水價格更低。“如果按目前南水北調測算的1.54元計算,最后山東到終端用戶的平均價格大概在6元,遠高于山東地下水、黃河水等用水價格。”羅輝說。
高價水的政府難題
南水北調的高水價已讓地方政府為難。而不同城市的難處又不一樣。大致可以分為兩類,一類是像濟寧這樣的水資源相對較好的城市,難題是如何消化新增供水;另一類是像濟南這樣的典型缺水城市,難題是如何降低水價。
濟寧市南水北調工程建設管理局局長張君型說:“不缺水的時候水來了,而且是高價水,地方政府的協調工作做起來就很難。”
據張君型介紹,濟寧市人均占有水資源量558立方米,超過山東省334立方米的平均水平。濟寧嚴格實行山東省的控水指標,每年用水量在25億～26億立方米,主要包括地下水9億立方米、地表水11億立方米、黃河水4億立方米以及礦坑水等。水資源費分別是:地下水0.65元/立方米,地表水0.3元/立方米,黃河水還不到0.1元/立方米。
2014年,濟寧市并未向水利部上報調水量。按照規劃,濟寧市2015年的調水量為4500萬立方米,主要是工業用水。其中鄒城2000萬立方米、濟寧高新區800萬立方米、曲阜1100萬立方米、兗州600萬立方米。
在不缺水的情況下,如何消化這4500萬立方米長江水,濟寧還得想辦法。張君型說:“地方政府既然當年有申請調江水的計劃,現在就要兌現承諾,要想辦法消化。同時要將長江水、黃河水、當地水等實現單一水價,不能一種水一個價格。”
相比之下,濟南的情況更為嚴峻。在山東13個調水城市中,濟南屬于典型的缺水城市,人均每年用水量僅290立方米,低于山東334立方米的平均水平,在濟南市380平方公里的城區面積中,僅有2.6平方公里范圍內的河道有水。根據規劃,2020年以前濟南每年將調入1億立方米長江水,70%用于工農業生產用水,30%用于生活用水。而要充分滿足用水需求并保證良好的生態環境,濟南市年用水量要達到20億立方米左右。
濟南市南水北調工程建設管理局副局長趙承忠告訴《中國經濟周刊》,從2011年開始,山東對各個城市的用水指標進行了嚴格管理,濟南年用水量不得超過18.01億立方米的紅線。2012年濟南市總供水量17.53億立方米,其中引黃河水6.58億立方米、地下水6.69億立方米、地表水3.52億立方米。
目前濟南市水資源費征收標準是:地表水為0.4元/立方米;地下水分城市公共用水及礦坑水兩種,分別為0.4元/立方米、0.52元/立方米;黃河水分城市公共用水及農業用水兩部分,分別為0.4元/立方米、0.012元/立方米。均低于國家發改委測算的南水北調山東段的基本水價和計量水價。
趙承忠表示,由于南水北調工程是“生命線工程”,長江水并未進入市場,因而政府不能純粹按市場進行定價,這里存在難點:一是如何協調政府與市場的關系;二是如何將南水北調長江水價格計入濟南的水價核算體系,以降低水價。但現在都沒有明確。
在羅輝看來,地方政府面臨的難題還不僅限于此。他認為,山東幾乎所有的調水城市至少面臨五大難題:一是本地水、黃河水、長江水等不同來源水價格不一樣的難題,沒有誰愿意用高價水;二是建設系統以及水利部門“多龍管水”的難題,管理體制不暢通,就無法達到優化資源配置的作用;三是不同區域用水結構不同而導致的水價不統一的難題;四是城市與農村鄉鎮、發達與不發達地區承受水價能力不一樣的難題;五是國家相關政策不明朗地方政府難以執行的難題。
羅輝強調,上述問題不解決,必定會影響南水北調東線工程的調水量,并進而影響整個工程是否能夠發揮預期的作用。
地方官員破解高水價的四大建議
采訪中,多位受訪人士對《中國經濟周刊》表示,高水價問題倘若不解決,南水北調東線工程長江水有可能只作為調水城市枯水年份的水源保障,而不是完全納入當地的常規用水體系。他們認為,由于南水北調工程的戰略性、基礎性和公益性,中央層面應該承擔一部分基本水價費用。
羅輝表示,南水北調工程不是立足于某個行業的水利工程,而是事關整個國家層面的戰略,牽涉到整個社會經濟可持續發展。在水價問題上,既要按照十八屆三中全會提出的讓市場在資源配置方面起決定性作用,也要把政府調控有機地結合起來,體現南水北調的戰略性、基礎性、公益性,政府不能缺位。
由此,他提出四點建議。第一,基本水價由中央、省、地方共同承擔,終端用戶只承擔計量水價的費用。按照計劃,南水北調東線一期工程山東每年的新增多年平均供水量為13.53億立方米,僅基本水價這塊每年就需要花費10.28億元,以后二期工程竣工后隨著調水增多相關費用會更高。但國家目前對此尚無明確說法。
第二,建議設置調水緩沖期并實行優惠措施。限于資金及征地壓力,山東部分南水北調配套工程尚未竣工,影響了調水計劃。同時,山東多年來處于平水年或豐水年,水情較好,目前缺水矛盾不突出,消化南水北調的13.53億立方米長江水存在客觀困難。因而,可以考慮設置緩沖期分步實施調水計劃,在緩沖期內實行“基本水價對應基本水量”的優惠政策,亦即在山東承擔了基本水價的同時,江蘇方面贈與一定的免費水量。此舉可以較好地推進現有工程的進展,也避免了調入水源的閑置,無形之中將水價降下來了,解決了地方政府的難題。至于江蘇方面的虧損,可以由國家進行補償。
第三,建議推行區域綜合水價。既然老百姓水龍頭一擰開就可能既有當地水、黃河水,也有淮河水、長江水,是“混合水”,而當地水最便宜,黃河水次之,長江水最貴,那么就應該快刀斬亂麻,執行統一的區域綜合水價。同時,推行區域綜合水價必須考慮到各地發展不均衡以及城鄉差別帶來的不同水價的承受能力,綜合考慮以市或縣為區域單位。
第四,由水務局統一管理,實現水務一體化。現行的管理體制中,城建部門管理城市的自來水和地下水采集系統,而水利部門管理黃河、長江、淮河和當地水利工程等水源系統,應該將這種“多龍管水”變為“一龍管水”,對水資源實行統一管理、統一調度、統一配置,達到優化資源配置的可持續發展的目的。
羅輝說,這四點建議的目的,就是盡快發揮東線工程的作用,讓長江水成為基本用水。
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