早在2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。這是海綿城市概念首次在正式文件中出現(xiàn)。2014年，海綿城市率先在安徽、河北等地進行先行試點。2015年，國家級和省級海綿城市建設(shè)試點全面展開。
今年4月，財政部、住建部、水利部共同下發(fā)《關(guān)于開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)示范工作的通知》（以下簡稱《通知》），提出力爭通過3年集中建設(shè)，示范城市防洪排澇能力及地下空間建設(shè)水平明顯提升，河湖空間嚴(yán)格管控，生態(tài)環(huán)境顯著改善，海綿城市理念得到全面、有效落實，為建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市創(chuàng)造條件，推動全國海綿城市建設(shè)邁上新臺階。
“在河南遭遇極端強降雨后，海綿城市概念在全國升溫，未來地方政府將提升海綿城市建設(shè)重視程度，加大相關(guān)的投資力度。”中證鵬元評級研究發(fā)展部研究員劉一昊表示，結(jié)合“十四五”規(guī)劃中“增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市”和今年《通知》內(nèi)的相關(guān)表述，預(yù)計下半年及后續(xù)幾年，海綿城市建設(shè)會逐步展開，未來融資需求將不斷提升，資本市場尤其是債券市場將發(fā)揮更大作用。
建設(shè)海綿城市需要大量資金，住建部曾披露海綿城市建設(shè)投資為每平方公里超1億元。劉一昊表示，目前我國海綿城市建設(shè)資金來源主要是財政資金、PPP模式、通過地方融資平臺融資和發(fā)行地方政府債券等。
財政資金支持包括中央補貼和地方財政預(yù)算資金。中央在出臺海綿城市試點的同時，都會根據(jù)城市地區(qū)級別給與一定的配套補貼，2021年的補貼金額共計7億~11億元，較2015年的4億~6億元有所提升，但難以填充海綿城市動輒幾十億元的投資需求，這還需要地方政府自己配套和借助其他方式進行融資。
通過PPP模型引入社會資金。PPP項目由具有政府授權(quán)的地方國企與社會資本共同出資，組建合作的PPP公司，收入來源于地方政府支付的服務(wù)費用和特許經(jīng)營權(quán)帶來的產(chǎn)業(yè)收益。截至2020年底，全國各地海綿城市PPP建設(shè)項目投資總額已超1000億元，但近年來海綿城市PPP持續(xù)降溫，近三年通過量不及2016年的1/2。
通過地方融資平臺進行融資。地方融資平臺可通過發(fā)行企業(yè)債、私募債進行融資，據(jù)Wind統(tǒng)計，以城投主體發(fā)行的海綿城市類債券起步于2017年，4年來共發(fā)行28支，共計193億元。發(fā)行高峰期集中在2017年，該年是眾多示范區(qū)開展海綿城市建設(shè)的元年，2019~2020年則多用于補充公司營運資金。
獲得地方政府債或政策性金融支持。海綿城市作為公益性民生工程，可通過地方政府債轉(zhuǎn)貸或政策性金融貸款及債券融資。吉林白城在海綿城市修建過程中，通過省轉(zhuǎn)貸獲得資金2億元，再結(jié)合PPP模式和中央財政補助解決了資金難題；浙江寧波作為國家第二批海綿城市建設(shè)試點，2019年獲農(nóng)發(fā)行寧波分行3.9億元貸款支持。
“當(dāng)前海綿城市債發(fā)行偏慢，發(fā)行規(guī)模和數(shù)量少于2019~2020年，一定程度上與地方政府重視程度較低且地方債務(wù)壓力偏大、財政資金緊張等因素有關(guān)。”劉一昊分析認(rèn)為。
海綿城市建設(shè)既包括地面可見部分的雨水的收集設(shè)施，如公園、廣場、道路等，也包括地下不可見部分的雨水儲存、過濾措施，如地下管廊、土壤滲透過濾系統(tǒng)等。相比地上可見部分，地下水資源治理難以見到成效，較難獲得地方政府重視，進而壓低建設(shè)海綿城市的意愿。
“在地方城投公司轉(zhuǎn)型、財政承壓的大背景下，部分地區(qū)的薄弱財政很難再進行下一階段的投入，疊加海綿城市PPP項目整體降溫，發(fā)債數(shù)量自然下降。”劉一昊表示，海綿城市公益性過強，自身償還資金能力弱，對投資者吸引力較差。
綜合當(dāng)前問題來看，劉一昊認(rèn)為：“加大海綿城市建設(shè)，需要地方政府改變過去重視地上建設(shè)而輕視地下建設(shè)的理念，提升海綿城市投資意愿，加大政府財政支持。同時，創(chuàng)新融資機制，吸引社會資本加入依然是擴容海綿城市的較好方法，社會資本的加入一方面可以緩解財政支出壓力，另一方面也能帶來創(chuàng)新的經(jīng)營管理理念，提高項目運營效率，更好地發(fā)揮海綿城市社會經(jīng)濟效應(yīng)。在當(dāng)前上半年財政支出偏慢的背景下，下半年財政余力充足，地方或可結(jié)合生態(tài)環(huán)保、農(nóng)田水利等要素發(fā)行專項債，但也需在項目中添置部分收益性產(chǎn)業(yè)，如停車場、污水處理收入等。”
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