美國(guó)治水：從州治到法治
本刊記者陳統(tǒng)奎
康艾黎先生是一位美國(guó)資深律師，在他擔(dān)任卡特總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室副主任期間，作為白宮高級(jí)官員，他推動(dòng)美國(guó)聯(lián)邦政府治水邁出了關(guān)鍵性的一步：在卡特總統(tǒng)的堅(jiān)定支持下，制定和頒布了《潔凈水法》等一系列法律法規(guī)，使美國(guó)治水步入法治化軌道。
作為一家美國(guó)著名律所北京辦事處執(zhí)行合伙人，康艾黎來中國(guó)3年多了。在中國(guó)，他看到了一幅40年前他在美國(guó)看到的情景：主要江河湖泊都受到水污染問題的困擾，水資源供應(yīng)無論在數(shù)量上和質(zhì)量上都遇到了巨大威脅。
全流域治理是關(guān)鍵
“這是一個(gè)全國(guó)性的問題，需要有全國(guó)性的解決方案。”康艾黎對(duì)記者說。作為白宮前環(huán)境政策主管，康艾黎主要從環(huán)保的視角來革新美國(guó)治水系統(tǒng)，但這項(xiàng)工作的價(jià)值已經(jīng)超越“環(huán)境保護(hù)”，而是作為美國(guó)政治體制革命性變革的一部分——在過去的75年時(shí)間里聯(lián)邦政府不斷增強(qiáng)了其監(jiān)管范圍，在治水這一領(lǐng)域，聯(lián)邦政府承擔(dān)起更廣泛的責(zé)任，全國(guó)性立法，統(tǒng)一全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，形成一套“大一統(tǒng)”治水模式。歷史證明，美國(guó)走對(duì)路了，水資源問題迎刃而解。
美國(guó)各個(gè)州都有自己的固有傳統(tǒng)，在地域和資源方面有著各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，也有著各自的需要和自身的政治目標(biāo)。而美國(guó)絕大多數(shù)大河都屬于跨州河流，康涅狄格河、密蘇里河、密西西比河、哥倫比亞河等。然而，一直到《潔凈水法》頒布之前，美國(guó)水資源使用和管理都是“州事”，各州顧各州，于是出現(xiàn)了水資源較為貧乏的西部各州“不用白不用”的心態(tài)，本來就捉襟見肘的水資源變得更緊張，州與州之間常因?yàn)樗Y源使用權(quán)引發(fā)糾紛。縱使糾紛引爆到足夠大的地步，解決起來也充滿尷尬，因?yàn)楦髦菰亩际歉髦葑杂喌姆桑词瓜喾吹膬煞N做法在雙方看來都是“合法”的。那時(shí)聯(lián)邦法院束手無策，除非爭(zhēng)議各方屬于不同州的公民，否則不能行使管轄權(quán)。
那時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府主要是參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括港口、運(yùn)河和大壩等，出錢倒不少，但監(jiān)管少得可憐。于是，還有一種情況，與今天中國(guó)情況非常相似，就是“上游污染，下游埋單”。盡管美國(guó)一些環(huán)保先行者建造更為先進(jìn)的污水收集系統(tǒng)和垃圾處理設(shè)施，對(duì)工業(yè)垃圾采取更為嚴(yán)格的管控，但是上游地區(qū)(往往是在其他州)并不那么愿意花費(fèi)精力控制自己管轄范圍內(nèi)的污染源，最終無法收到成效。而且如果這個(gè)州對(duì)環(huán)境治理要求嚴(yán)格，污染企業(yè)就搬到管控較為寬松的其他州，各州各打算盤，“全流域治水”顯然是不可能的事。
1967年，進(jìn)入白宮工作之前，康艾黎為美國(guó)環(huán)保法律之父埃德蒙·馬斯基參議員做立法事務(wù)助理。馬斯基是一位“聯(lián)邦主義者”。他提出，所有河流湖泊都是全國(guó)共享的地表水和地下水資源體系的組成部分，環(huán)境污染物并不會(huì)服從各州以及國(guó)家之間人為劃定的分界線。馬斯基也很清楚，大多數(shù)州政府行為背后的那種追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大沖動(dòng)。既如此，公民對(duì)地方政府的監(jiān)督和約束就顯得尤為必要。
馬斯基在推動(dòng)美國(guó)環(huán)境立法時(shí)，確立了三大基石：以先進(jìn)的科學(xué)方式確定全國(guó)統(tǒng)一的水資源標(biāo)準(zhǔn)；以強(qiáng)大的聯(lián)邦管轄制度確保中央可強(qiáng)制執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；以及公眾和個(gè)體公民的監(jiān)督作用進(jìn)一步推動(dòng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。“環(huán)境保護(hù)是一個(gè)國(guó)家的全局性問題，而不是地區(qū)問題，因而冀望中央政府能積極立法，中央政府還可以進(jìn)一步強(qiáng)化自身權(quán)力，承擔(dān)起更廣泛的責(zé)任。”康艾黎對(duì)記者說。
水治理要集權(quán)
《潔凈水法》的頒布是馬斯基參議員最為重要的成就之一。馬斯基要確保在一個(gè)有效的管理和執(zhí)法系統(tǒng)下，環(huán)境污染者無處藏身，避免了他們?cè)谥菖c州之間輾轉(zhuǎn)以規(guī)避法律的行為。實(shí)際上，這部法律也開啟了美國(guó)治水的新篇章。聯(lián)邦政府確認(rèn)了對(duì)所有“美國(guó)境內(nèi)水域”的唯一管轄權(quán)，并且明確留給各州的任何權(quán)力僅僅是一種委托性質(zhì)的權(quán)力，而且如果哪個(gè)州未能按照聯(lián)邦政府的要求做好落實(shí)和執(zhí)法工作，委托給它的權(quán)力就會(huì)被收回。《潔凈水法》確認(rèn)，將各州境內(nèi)的湖泊、河流、溪流、濕地等，全部劃歸美國(guó)環(huán)保署和聯(lián)邦法院的管轄范圍。這種管轄權(quán)的劃分被認(rèn)為是《潔凈水法》的重要成就。
“我感觸最深的是，法律制定過程，各個(gè)州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，有些州不管上游給下游帶來污染，只關(guān)心自己開工廠。這時(shí)候，聯(lián)邦政府就發(fā)揮了比較積極的作用，全國(guó)性的立法，全國(guó)性的保護(hù)。與目前中國(guó)的現(xiàn)狀很相似，各個(gè)省只顧發(fā)展經(jīng)濟(jì)，很少考慮給周邊省市帶來的影響。”康艾黎對(duì)記者說，“權(quán)力上，有些要收回中央政府的，要收回來，中央政府積極承擔(dān)起責(zé)任。”
此外，有法可依的聯(lián)邦法院有權(quán)審理涉及《潔凈水法》的案件，“依法治水”變?yōu)槭聦?shí)，而聯(lián)邦法院從全國(guó)的視角看問題，超越了地方利益。康艾黎說，聯(lián)邦法院的管轄權(quán)對(duì)于《潔凈水法》的成功具有至關(guān)重要的意義。聯(lián)邦法院由于更具有全國(guó)性的視野,相對(duì)而言就不會(huì)像州法院那樣只考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧及整個(gè)地區(qū)或國(guó)家的利益。法院越具有地方性，就越有可能做出偏向于地方的權(quán)衡。美國(guó)的這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)具有非常現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。目前中國(guó)各地法院“地方性”特征強(qiáng)烈，不僅無法平衡地區(qū)之間的利益，而且如果碰上強(qiáng)大的央企的違法行為，它還會(huì)熟視無睹——地方怎么敢挑戰(zhàn)“中央”的利益？
《潔凈水法》還規(guī)定了具有革命性意義的公民訴訟條款，正是這些條款對(duì)美國(guó)境內(nèi)眾多水域水質(zhì)的改善產(chǎn)生了最深遠(yuǎn)的影響。馬斯基的信念是，只有平常百姓自愿并有機(jī)會(huì)參與立法和執(zhí)法過程，才能使這一整套強(qiáng)有力的污染防控體系變得行之有效。這樣，聯(lián)邦政府、聯(lián)邦法院和普通公民便結(jié)成“聯(lián)盟”。康艾黎說，那些關(guān)心自身環(huán)境狀況、身體健康以及子孫未來的公民實(shí)際上都變成了“義務(wù)檢察官”。在這個(gè)新框架下，地方政府和企業(yè)的逐利訴求受到了有效的監(jiān)督和約束，公共利益得到了保護(hù)，同時(shí)又不破壞各地發(fā)展的生機(jī)和活力，最大多數(shù)人的利益得到了保證。
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